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Alsharq-Serie: 20 Jahre Oslo-Abkommen

Internationales Recht soll universell gültig sein – dessen Geltung aber ist lokal umstritten. Das ist die zentrale Ambivalenz, derer sich die israelische Besatzung Palästinas bedient, um Un-Recht abzuwickeln. Doch wie funktioniert das im Detail – und wie kann Recht dabei überhaupt geltend gemacht werden?

Mit diesen Fragen beschäftigen wir uns in einem Artikel, der aus drei Teilen besteht: Nachdem im ersten Teil beschrieben wurde, wie Recht in Israel umgangen wird, stellt dieser Teil dar, wie Recht in den besetzten palästinensischen Gebieten aufgeteilt wird. Der dritte Teil schildert dann, wie Recht auf internationaler Ebene vertagt wird.

So werden die Mechanismen der andauernden Diskriminierung der palästinensischen Bevölkerung deutlich. Um an dieser Realität etwas zu ändern, bedarf es allerdings vor allem der politischen Auseinandersetzung, weil Recht, das nur für Einzelne gilt, lediglich Willkür ist.

 

In den besetzten palästinensischen Gebieten: Macht übertrumpft Recht

In Palästina sind Grenzen zugleich maßgebend und völlig obsolet für das Recht, das für die Bevölkerung gilt. Für jüdische Israelis, die jenseits der grünen Linie leben, also nach internationalem Recht illegale Siedler in Palästina sind, gilt israelisches Recht. Darüber hinaus können Juden auf der ganzen Welt entsprechend des „nationality laws“ von 1952 die Staatsbürgerschaft inklusive aller Rechte im Staate Israel erlangen. Nach dem Abstammungsprinzip, das Blutrecht bedeutet, sind territoriale Grenzen für jüdische Israelis daher unerheblich.

Dagegen sind Grenzen für die palästinensische Bevölkerung maßgeblich, weil sie vorgeben, welche Rechte gelten und welche nicht. Eigentlich universell gültige Rechte aufzuteilen, untergräbt dabei deren Geltung, weil so eine Hierarchie an Privilegien und Sicherheiten entsteht. Davon profitieren sicherlich auch einige Palästinenser. Doch die Privilegien einzelner Teile der Bevölkerung rechtfertigen und entkräften nicht das Unrecht, unter dem andere leiden. Daher ist es eigentlich blanker Hohn, dabei noch von Gesetzlichkeit zu sprechen, weil die Lebenswirklichkeit vieler Palästinenser ein Widerspruch zu deren Rechten – und Recht zumal blind gegenüber der asymmetrischen Gewalt und Macht Israels ist. So gelten für insgesamt rund 11,5 Millionen Menschen, die in Israel, den besetzten Gebieten und der Diaspora leben, mindestens fünf unterschiedliche Herrschaftsräume.

Erstens gelten für arabische Israelis formell zwar die gleichen Rechte wie für jüdische Israelis, aber sie sind mit alltäglichen Diskriminierungen konfrontiert, wie schon im ersten Teil dieses Artikels gezeigt wurde. Zweitens gibt es für die arabische Bevölkerung Jerusalems zudem eine gesonderte Kategorie, die „Jerusalem ID“. Diese erlaubt Palästinensern, in Jerusalem zu wohnen und an Gemeindewahlen teilzunehmen. Allerdings ist deren Wohnrecht an Auflagen gebunden und Restriktionen unterworfen, weil der Ausweis nur für Jerusalem gilt. Drittens, Palästinenser im Westjordanland sind israelischem Militärrecht und den Richtlinien der Oslo-Abkommen unterworfen, die es der israelischen Regierung über die vergangenen Jahrzehnte ermöglicht haben, die Besatzung und Kolonialisierung Palästinas voran zu treiben. Viertens, die Bevölkerung im Gaza-Streifen ist eingesperrt und auf eklatante Weise um grundlegender Anrechte beraubt. Fünftens, die Rechte der palästinensischen Flüchtlinge in den umliegenden arabischen Ländern sind im Verlauf der vergangenen sechs Jahrzehnte zu einer humanitären Angelegenheit degradiert worden, die es zu verwalten gilt. So ist eine Ausnahmesituation zum permanenten Notstand geworden.

Wie sich die Besatzung rechtlich bestimmen lässt

Diesen Umständen ist gemein, dass sie unterschiedliche Facetten der anhaltenden Enteignung, Entmächtigung und Fragmentierung der palästinensischen Bevölkerung sind. Die damit verbundene Expansionspolitik der israelischen Regierung ist der politische Gegenstand, an dem sich die Besatzung Palästinas rechtlich bestimmen lässt. Das hat mit der abstrakten Debatte um formelle Souveränität zunächst gar nichts zu tun. Vielmehr geht es um die Folgen der konsequenten Verletzung persönlicher Integrität und kollektiver Selbstbestimmung, die zentralen Normen internationalen Rechts. Für diese Bestimmung ist maßgeblich, dass die palästinensische Bevölkerung umfassender und grundlegender israelischer Kontrolle unterliegt, dass der Konflikt, in dessen Rahmen die Besatzung entstand, weiter anhält und dass Israel nicht unilateral den internationalen Status der besetzten Gebiete ändern kann, indem es vorgibt, die Besatzung sei beendet.

Diese Bestimmung ist fundiert und eigentlich eindeutig. Doch haben sich daraus noch keine rechtlichen Konsquenzen für Israel ergeben. Daher kann die israelische Regierung aus Kalkül so tun, als liese sich die Situation unterschiedlich bemessen. Aus der Position der Stärke schafft Israel in diesem asymmetrischen Konflikt so für sich das „Recht“, Besatzung mit nationalen Interessen zu „rechtfertigen“. Dabei macht es sich eine sogenannte Lacuna zunutze – eine Gesetzeslücke: weil internationales (humanitäres) Recht nämlich den Gegenstand der Besatzung für vorübergehend erachtet, beinhaltet es nur unzureichende Regelungen für eine Besatzung, die bereits Jahrzehnte anhält.

Aufgrund dieser Diskrepanz zwischen nationalen Interessen Israels und den Anrechten der palästinensischen Bevölkerung ist internationales Recht daher gleichzeitig irrelevant und letztgültig.

Für Israel ist internationales Recht irrelevant, weil es keine Besatzung gibt. Es gibt keine Besatzung, so wird argumentiert, weil Palästina kein souveräner Staat sei, sondern es sich um „umstrittene“ und „geteilte“ Territorien handele, in denen schon seit jeher exogene Rechtstraditionen galten.[i] Diese Ansicht beruht auf der Annahme, dass das Westjordanland und Ostjerusalem bis 1967 bereits unter jordanischer und der Gazastreifen unter ägyptischer Herrschaft standen. Israel hat daher seit 1967 einzig „die Verwaltung“ der Gebiete übernommen. Im Rahmen dieser „Verwaltung“ – ein Euphemismus, der Wohlwollen suggeriert, wo Aggression gilt – können Palästinenser ohne Genehmigung der israelischen Autoritäten jedoch kaum etwas machen. Dabei vermischen sich informelle Ansprüche mit offiziellen Entscheidungen. So argumentieren beispielsweise national-religiöse Israelis, das Westjordanland sei ohnehin ein Teil von „Eretz Israel“. Für ihre Besiedlung von „Judäa und Samaria“ versuchen sie daher ein biblisches/religiöses Recht zu erwirken. Dieses wird offiziell vielleicht nicht propagiert, die Besiedlung aber dennoch unterstützt, indem die Regierung immer wieder illegale „Outposts“ rückwirkend anerkennt und mit staatlichen Subventionen fördert. Mit dem Abzug israelischer Siedler und des Militärs aus dem Gaza-Streifen 2005 wurde die Besatzung durch den israelischen Obersten Gerichtshof darüber hinaus für beendet erklärt – doch in Wirklichkeit reicht die israelische Kontrolle der Bevölkerung so weit, sogar über die Menge an Kalorien zu entscheiden, die den Palästinensern pro Tag zur Verfügung stehen soll.

Israel interpretiert internationales Recht bewusst falsch

Die israelischen Bestimmungen sind so dreist, wie die beliebige Auslegung von Recht gefährlich ist.

Die Auslegung ist beliebig, weil Israel für sich das Recht der (präventiven) Selbstverteidigung gegenüber der palästinensischen Bevölkerung beansprucht (wie beispielsweise während der zweiten Intifada und zuletzt während der Gaza-Offensive im November 2012). Nach internationalem Recht (vgl. Kapitel 7 der UN-Charta sowie der UN-Resolutionen 1368 und 1373 von 2001) stünde dies Israel aber nur dann zu, wenn Palästina ein selbstständiger Staat wäre – ein Recht aber, das Israel Palästina ebenso abspricht wie der palästinensischen Bevölkerung das Recht auf Selbstverteidigung. Bezeichnender Weise operiert in den palästinensischen Gebieten nicht etwa der israelische Auslands-, sondern der berüchtigte Inlandsgeheimdienst „Shin Beit“. Israel kann die palästinensischen Gebiete daher nicht besetzen und gleichzeitig exzessive Gewalt gegenüber der Bevölkerung mit dem Argument rechtfertigen, dass diese Gebiete eine „auswärtige“ Bedrohung für die nationale Sicherheit Israels darstellen. Entsprechend der UN-Charta, UN-Resolutionen 2625 und 2649, dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte, die Israel beide ratifiziert hat, verletzt nämlich der Verweis auf Selbstverteidigung des Besatzers das höhere Recht der Selbstbestimmung der besetzten Bevölkerung.

Deshalb ist nach internationalem Recht diese beliebige Auslegung von Berechtigung gefährlich, weil Israel als Besatzer eigentlich die Verantwortung gegenüber der besetzten Bevölkerung hat. Diese Verantwortung ist durch internationales humanitäres Recht bestätigt. In Ergänzung zu den Grundsätzen, die aus der Haager Friedenskonferenz von 1907 entstanden sind, umfasst das die vier Genfer Konventionen von 1949 sowie die Zusatzprotokolle I und II von 1977. Diese Konventionen, 1951 von Israel ratifiziert, macht die Zivilbevölkerung in besetzten Gebieten rechtlich zu „beschützten Personen“ – ein Status, der nicht durch Verhandlungen oder unilaterale Entscheidungen umgangen werden darf. Dementsprechend ist es die anhaltende Verantwortung des Besatzers Israels, palästinensische Zivilisten und deren Besitz zu beschützen sowie deren humanitäre Bedürfnisse zu erfüllen. Die Priorität dieser Verantwortung ist in der (nicht verbindlichen) Stellungnahme des Internationalen Gerichtshof zu den rechtlichen Konsequenzen der israelischen Sperranlage nochmals bestätigt worden.[ii]

Doch die israelische Exegese, dass Palästina weder souverän noch besetzt ist, aber weiter eine Sicherheitsbedrohung im Konflikt mit Israel darstellt, befördert die palästinensischen Gebiete und Bevölkerung in einen rechtlichen Ausnahmezustand. Indem verfügt wird, das Westjordanland und der Gaza-Streifen befänden sich „außerhalb staatlicher Strukturen“, soll die Besatzung Palästinas nichtig werden, um so die Rechte der besetzten Bevölkerung degradieren zu können. Dieser Zustand ermöglicht es der israelischen Regierung, seine Expansionspolitik weiter umzusetzen, ohne sich dabei Sorgen um die anhaltende Verletzung von Menschenrechten und humanitärer Normen machen zu müssen. Entscheidend ist, dass die Besatzung mit Verweis auf „Stabilität und Sicherheit“ so abgewickelt wird, obwohl nachhaltige administrative Maßnahmen des Besatzers eigentlich verboten sind.

Die Oslo-Abkommen und das kalkulierte administrative Wirrwarr

Den politischen Rahmen dazu bilden – nolens volens – die Oslo-Abkommen und offiziellen „Friedensverhandlungen“. Um gleiche zivile Rechte ging und geht es dabei nicht. Zur Vorbereitung eines „permanenten Status“ vor 20 Jahren beschlossen, haben die Abkommen vielmehr die politische Geographie im Westjordanland definiert und so ein System von Privilegien und Restriktionen etabliert, das zugunsten von Israel auf Kosten der palästinensischen Bevölkerung geht.

Im Zuge der Abkommen ist die palästinensische Autonomiebehörde (PA) zur Sicherheits-Kooperation mit der israelischen Regierung erschaffen worden, wofür die PA teilweise zivile Befugnisse erhielt. Die breite palästinensische Befreiungsbewegung ist so seither nach den offiziellen Vorgaben von Quasi-Staatlichkeit beschränkt worden. Entsprechend des Kalküls, politische Bedingungen an zivile Autoritäten zu stellen, ohne diese jedoch ausreichend an demokratische Teilhabe und Rechtstaatlichkeit zu binden, sind drei administrative Zonen entstanden. In den sogenannten A-Gebieten, rund 17 Prozent des Westjordanlandes, in denen 55 Prozent der palästinensischen Bevölkerung leben, hat die PA Sicherheits- und zivile Autorität. Das bedeutet, dass die PA in primär urbanen Regionen eigene Polizeieinheiten etablieren und Infrastrukturprojekte durchführen kann. In den B-Gebieten, 21 Prozent des Landes mit rund 41 Prozent der Bevölkerung, hat die PA zivile Befugnisse bei israelischen Sicherheitsautoritäten. In den C-Gebieten, knapp 62 Prozent des Landes, in denen vier Prozent der palästinensischen Bevölkerung und mehr als 300,000 israelische Siedler leben, hat die PA keinerlei Befugnisse. Hier herrscht israelische Polizei und müssen Palästinenser Genehmigungen bei der israelischen Administration beantragen (Genehmigungen, die sie kaum erhalten), um einfachste Infrastrukturprojekte umzusetzen.

Diese Einteilung, eigentlich nur für eine Übergangsphase von ein paar Jahren vorgesehen, in der sich die Israelis vollständig aus dem Westjordanland zurück ziehen sollten, hat bis heute Bestand, weil der Rückzug nur in einem Bruchteil des Landes geschah. Die Konsequenz daraus ist ein kalkuliertes rechtliches und administratives Wirrwarr um Verantwortlichkeiten. Die palästinensische Polizei darf nichts gegen Israelis in den besetzten Gebieten unternehmen, weil sie dafür keine Befugnisse hat, während für Palästinenser israelisches Militärgesetz und für Siedler israelisches Zivilrecht gilt. Das bedeutet, dass Palästinenser Straftaten von Israelis nicht verfolgen können, weil Israel den palästinensischen Gerichten die Gerichtsbarkeit auf der Grundlage abspricht, dass Palästina kein Staat ist und daher israelisches Recht für Israelis in den besetzten Gebieten gilt. Stattdessen müssen Palästinenser (oft mit internationaler Unterstützung) Klagen vor israelischen Gerichten einreichen, was aufwendig, aber wenig Erfolg versprechend ist.

So deuten israelische Offizielle den Einsatz „gezielter Interventionen“ auch damit um, dass das israelische Militär sich längst aus Palästina zurück gezogen hätte und ihnen dort keine polizeiliche Aufsicht möglich sei, um die „ausländische Bedrohung“ gewaltbereiter Palästinenser zu kontrollieren. Doch tatsächlich ist die „Judea and Samaria District Police“ in den besetzten Gebieten aktiv. Sie ist vor allem für ihre notorische Willkür bekannt. Einerseits halten sich die israelischen Sicherheitsdienste sehr zurück, Palästinenser vor der Gewalt israelischer Siedler zu beschützen, deren Straftaten aufzuklären und Verantwortliche zur Rechenschaft zu ziehen. Obwohl – oder weil – Siedler unter israelischer Jurisdiktion stehen, werden neun von zehn Fälle „ohne Ergebnisgeschlossen. Gegen Palästinenser reicht der diskriminierende Arm des israelischen „Gesetzes“ andererseits jedoch so weit, sogar Kleinkinder gefangen zu nehmen. Gleichzeitig gehen PA-Dienste im Zuge der „Sicherheitskooperation“ mit Israel gezielt gegen Hamas-Mitglieder vor, während die innerpalästinensische Spaltung ebenso anhält wie die effektive Isolation des Gazastreifens vom Westjordanland.

Recht soll ausgehandelt werden, wird aber kompromittiert

Ungeachtet dieser Konsequenzen haben die Oslo-Abkommen die Verhandlung zwischen Israelis und Palästinensern zur Voraussetzung einer Resolution vorgegeben. Allerdings wurden die offiziellen Verhandlungen gerade der Komponenten, die für eine langfristige und faire Entscheidung essentiell sind, immer wieder verschoben. Dazu gehört der Status Jerusalems, die Grenzen eines palästinensischen Staates, israelische Siedlungen in den besetzten Gebieten, die Rückkehr palästinensischer Flüchtlinge sowie Anliegen „gemeinsamen Interesses“ wie den Zugang zu Wasserquellen.

Gerade weil diese Fragen nicht geklärt wurden, hat die israelische Regierung aus der Position der Stärke heraus Fakten schaffen können. Diese Fakten determinieren eine „permanente Lösung“ indem sie die Besatzung der palästinensischen Bevölkerung zugunsten der israelischen Expansion erfüllen. So ist die Anzahl israelischer Siedler allein 2013 bisher um 7,700 Menschen und im Vergleich zum israelischen Kernland seit 2012 um das dreifache gewachsen. Der Siedlungsraum für Palästinenser in den besetzten Gebieten wird dagegen immer kleiner. Es ist zynisch, wie Menschen in diesem Konflikt um den Anspruch auf Land gegeneinander aufgewogen werden. Ein fairer und gerechter Ausgleich ist aber deshalb durch Verhandlungen nicht (mehr) möglich, weil die Verhandlungen „ohne Vorbedingungen“ ablaufen sollen. Dadurch werden nämlich genau die Punkte ausgespart, die den diskriminierenden Gegenstand der Besatzung manifestieren, was auf Kosten der palästinensischen Bevölkerung geht.

Einerseits muss Recht stetig ausgehandelt werden. Doch andererseits ist Israel als Besatzer in der privilegierten Position, gerade durch Verhandlungen die Bedingungen einer möglichen Lösungen vorzugeben und so die Besatzung als Konflikt umzudeuten, den es zu verwalten gilt während die Besatzung unangetastet bleibt. Die palästinensischen Verhandlungsführer haben sich so immer wieder einschneidende Konzessionen diktieren lassen und machen müssen. Daher darf bei anhaltendem Unrecht internationales Recht nicht kompromittiert werden. Denn die zweckdienlichen Bemühungen Israels, eigene Interpretationen zu lancieren, verletzen internationales Recht, das grundsätzlich allgemein gültig sein soll, während sie dessen Relevanz gleichwohl belegen.

Obwohl internationales Recht (formell) Vorrang gegenüber verhandelten Verträgen hat, ist es der israelischen Regierung so gelungen, die Kontrolle über Palästinenser, deren Land und Ressourcen zu etablieren, ohne Verantwortung für den Schutz der Bevölkerung übernehmen zu müssen. Das ist – de facto – die Definition der israelischen Besatzung Palästinas.

Dabei ist internationales Recht allein keine Lösung für das Unheil und die Leiden dieses Konflikts. Doch während alle anderen Schutzmechanismen untergraben werden, ist internationales Recht der letzte Standard, die Realität der israelischen Besatzung Palästinas zu begreifen, um die Konsequenzen der kollektiven Sanktionierung, ziviler Kollateralschäden und eklatanter Un-Verhältnismäßigkeit zu verfolgen. Das alltägliche Un-Recht, das für Palästinenser evident ist, sich von außen aber nur schwer einschätzen lässt, kann so durch den Verweis auf internationales Recht verdeutlicht werden.

 

Was für Möglichkeiten es für Palästinenser gibt, Recht zu schaffen, ist Thema des letzten Teils dieses Artikels.

 


[i] Aktuelle Regelungen in den besetzten palästinensischen Gebieten entspringen unterschiedlichen Rechtsquellen und -traditionen: dem osmanischen Reich, der britischen Mandatszeit, jordanischem Recht (im Westjordanland), ägyptischem Recht (im Gaza-Streifen), israelischem Militärgesetz und palästinensischer Gesetzgebung.

[ii] Das Urteil hat die israelische Sperranlage für illegal erklärt und die israelische Regierung aufgefordert, 1) deren Bau in den besetzten Gebieten, einschließlich Ostjerusalems, zu stoppen, 2) die Anlage zu demontieren und 3) Reparationen für den Schaden zu erstatten, den die Sperranlage der Bevölkerung zugefügt hat. Mittlerweile sind neun Jahre vergangen, wobei Israel alle Forderungen bisher ignoriert.

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